Кто такие сенаторы в россии и чем они занимаются и сколько их
Пожизненные сенаторы: для чего их вводят в России и как это работает в других странах
В России могут появиться пожизненные сенаторы — члены верхней палаты парламента с полномочиями, не ограниченными никакими сроками, кроме собственной смерти. Такую инициативу внесла группа депутатов Госдумы и членов Совета Федерации, и профильный комитет Госдумы это предложение уже одобрил. Когда поправку примут окончательно, право быть пожизненными сенаторами дадут в том числе президентам, которые оставят высший государственный пост. Сторонники появления в современной России пожизненного сенаторства, как водится, ссылаются и на зарубежный опыт. Правда, обращение к этому опыту заставляет усомниться в современном характере такого института.
Что предлагается у нас?
Меняется и сам порядок формирования верхней палаты — благодаря тому, что увеличивается размер так называемой президентской квоты. Она предусмотрена предыдущими поправками, принятыми еще в 2014 году. Тогда глава государства получил право назначать до 10% от числа сенаторов. Сейчас каждый из 85 регионов должны представлять два сенатора, то есть максимальное число кремлевских назначенцев в верхней палате — 17. Новая инициатива увеличивает президентскую квоту сразу до 30 человек.
Любопытно, что с 2014 года в Совете Федерации так и не появилось ни одного «путинского» сенатора — то есть назначенного именно по президентской квоте. Принятая больше пяти лет назад норма остается «спящей». Но то, что о ней не забывают и, более того, хотят усилить, свидетельствует о ее предполагаемой значимости. Интересно и то, что когда принимался закон о президентской квоте при формировании Совфеда, среди авторов этой инициативы не нашлось ни одного единоросса: ее продвигали фракции парламентской оппозиции — ЛДПР, КПРФ и «Справедливая Россия».
Кстати, уже тогда, например, Владимир Жириновский озвучивал идею о пожизненном сенаторстве, которую вполне четко поддерживала Валентина Матвиенко. Но, видимо, на тот момент в Кремле не были готовы обсуждать этот вопрос всерьез.
Пожизненные сенаторы в других странах
Как заявил глава профильного комитета Госдумы и сопредседатель рабочей группы по конституционным поправкам Павел Крашенинников, предложение о пожизненных сенаторах основывается на «изучении опыта работы верхних палат парламентов в различных странах». Но вообще в мире не так много стран, где есть пожизненные сенаторы. И даже эти примеры по большей части не говорят о том, что пожизненное сенаторство — набирающий силу тренд. Скорее, все наоборот.
Хрестоматийный случай — Великобритания, где верхняя палата парламента, Палата лордов, в настоящее время практически полностью состоит из пожизненных пэров. Но начало XXI века в Великобритании уже было отмечено попыткой сделать Палату лордов в основном выборной, но главное — на треть ротируемой каждые пять лет. С первого раза реформа не прошла (напоровшись на сопротивление как раз верхней палаты), но возможно, что такие попытки будут предприниматься снова.
Во входящей в Британское содружество Канаде верхняя палата перестала быть пожизненной синекурой для своих членов с 1965 года. Тогда был принят конституционный закон, который обязывает члена палаты сложить с себя полномочия по достижении 75-летия. Тем сенаторам, которые обрели полномочия до реформы, разрешили остаться с ними до конца своих дней. Последний пожизненный сенатор покинул канадский сенат в 1999 году, подав в отставку.
Во Франции 15 лет назад вспомнили опыт еще Третьей республики, во времена которой 75 из 300 членов Сената обладали несменяемым статусом. Это правило действовало с 1875 года. Но уже в 1884 году пожизненными сенаторами разрешили быть лишь тем, кто успел обрести этот статус ранее. Спустя почти 100 лет, в 2005 году, во Франции встал вопрос о статусе бывших президентов. Конституция Пятой республики уже пыталась ответить на этот вопрос: после сложения президентом полномочий ему автоматически предоставляется место в Конституционном совете — аналоге нашего Конституционного суда. Но в начале XXI века в этом назначении увидели признаки возможного конфликта интересов. Потому и возникло предложение учредить для экс-президентов пожизненное сенаторство.
Однако в итоге инициатива не была даже оформлена в законопроект, так и оставшись на уровне идеи.
Институт пожизненного сенаторства можно найти в бывших бельгийских колониях в Африке. В Демократической Республике Конго, существующей с 1960 года, практически сразу приняли норму о такой почетной должности для бывших глав государства. Пожизненное сенаторство для экс-президентов было подтверждено и в новой конституции, принятой в 2006 году. Сейчас в стране единственный пожизненный сенатор — Джозеф Кабила, который возглавлял Конго с 2001 по 2019 годы.
Та же норма закреплена в конституции соседней республики Бурунди, получившей независимость в 1962 году. Трое из 47 членов Сената — бывшие президенты, с пожизненным статусом. Руанда, граничащая и с Конго, и с Бурунди, тоже предоставляет право экс-президентам становиться пожизненными сенаторами. Для этого им нужно подать соответствующий запрос в Верховный суд страны. В Сомали, которая получила в 1960 году независимость от других европейских колонизаторов, был свой вариант пожизненного членства в Национальном собрании для бывшего президента. Но норма была отменена через 9 лет.
Для чего на самом деле нужен Совет Федерации, что с ним не так и как это можно исправить?
Пожизненными сенаторами становились экс-президенты в Южной Америке. Наиболее известный пример — экс-диктатор Чили Аугусто Пиночет, который, отойдя от дел, стал пожизненным сенатором. Что, впрочем, не помешало новым властям страны снять с него сенаторский иммунитет за шесть лет до смерти. А за год до смерти Пиночета, в 2005 году, пожизненное сенаторство для бывших глав государства было отменено вовсе. В Венесуэле пожизненные места в сенате существовали с 1961 года, и шесть экс-президентов успели этим воспользоваться. Возможно, пользовались бы и дальше, но в 1999 году в Венесуэле упразднили сам сенат. В Перу, где пожизненное сенаторство экс-президентам выдавали с 1979 по 1993 годы, в верхней палате успели поработать три бывших президента. В этой стране дело кончилось тем же — упразднением сената. Два государства, где институт «вечных» сенаторов сохранился, — Никарагуа (по конституции 1974 года) и Парагвай (экс-президенты обладают членством, но не правом голоса в верхней палате).
Но вернемся в Европу. В Румынии с восстановлением двухпалатной парламентской системы в 1991 году не было восстановлено пожизненное сенаторство. Оно было предусмотрено конституциями 1923 и 1938 годов и было упразднено вместе с самим сенатом в 1946 году пришедшими к власти коммунистами.
Едва ли не единственным государством, пример которого максимально близок к озвученной в России идее (и этот пример активно приводится в качестве аргумента в пользу задуманного), можно назвать Италию.
Во-первых, пожизненными сенаторами здесь автоматически, по должности, становятся экс-президенты. Во-вторых, глава Итальянской республики вправе сам назначать пожизненных сенаторов с формулировкой, которая покажется нам сильно знакомой, — «за выдающиеся патриотические заслуги в социальной, научной, художественной или литературной сфере».
Но все-таки важно помнить: итальянская верхняя палата — больше российской: 315 сенаторов в Италии против порядка 200, как предполагается, сделать в России. При этом, помимо самих бывших президентов, в итальянском сенате может быть не больше пяти пожизненных сенаторов. И нет никаких других назначаемых депутатов верхней палаты, пусть и без пожизненных полномочий. В России же, напомним еще раз, президенту хотят дать право не только самому после отставки быть пожизненным сенатором, но и еще на посту в Кремле назначать до 30 членов Совета Федерации, семеро из которых тоже станут пожизненными. Если Италия и послужила примером, российские последователи явно готовы сделать больше.
Для чего это все?
Президент Италии Джорджио Наполитано (был у власти с 2006 по 2015 годы, а после сам стал несменяемым сенатором по должности) назначил в верхнюю палату с пожизненными полномочиями профессора экономики Марио Монти, дирижера Клаудио Аббадо, основателя и директора Центра исследований стволовых клеток при Миланском университете Елену Каттанео, архитектора Ренцо Пиано и лауреата Нобелевской премии по физике Карло Руббиа. Наш, отечественный корпус пожизненных сенаторов может оказаться не хуже, считает академик РАН Александр Чубарьян, которого называют инициатором резонансной и столь стремительно принимаемой поправки в российское законодательство. По его словам, благодаря этим изменениям право пожизненно работать в Совфеде могут получить люди, «признаваемые цветом нации, вне всяких политических пристрастий и известные всей стране».
Кто и как предлагает изменить Конституцию России. Список поправок
Куда более прозаично трактует происходящее политолог Аббас Галлямов. В интервью телеканалу «Дождь» он назвал минимум две возможности, которые открываются лично для Владимира Путина в свете скорого ухода из Кремля. Первая — это переход на должность спикера верхней палаты (роль рядового, хоть и пожизненного сенатора Путина, конечно, не устроит, убежден Галлямов). Это и сейчас — формально третья должность в стране. А если на ней будет человек с полномочиями главы Совета безопасности и руководителя Госсовета, то, как хитро выразился политолог, должность будет «если не первой, то явно не второй».
Здесь стоит заметить, что сопредседатель рабочей группы по конституционным поправкам Павел Крашенинников уже усомнился в необходимости перечисленных совмещений, однако не стал полностью их исключать.
Вторая возможность, которую открывает расширение президентской квоты, — наполнение верхней палаты людьми, лично преданными Путину. Самим будущим сенаторам, кстати, их новый статус предоставит вполне определенные гарантии, прописанные в Конституции.
Правда, считает Аббас Галлямов, поправку о пожизненном сенаторстве для экс-президентов Кремлю надо было принимать несколько лет назад — пока рейтинги были высоки. Сейчас же эта инициатива, очевидно, вызовет раздражение, уверен политолог. «Люди ждут от президента, что он, наконец-то, начнет их проблемы решать, а тот вместо этого собственную старость обустраивает», — заметил Галлямов уже на своей странице в Facebook.
Статус и полномочия
Совет Федерации является «верхней» палатой Федерального Собрания ‑‑ парламента Российской Федерации.
В Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки; не более 30 представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом Российской Федерации.
Совет Федерации является «верхней» палатой Федерального Собрания ‑‑ парламента Российской Федерации.
В Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки; не более 30 представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом Российской Федерации.
Порядок формирования Совета Федерации до 8 августа 2000 года был определен Федеральным законом от 5 декабря 1995 года № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»: палата состояла из 178 представителей субъектов Российской Федерации ‑ глав законодательных (представительных) и глав исполнительных органов государственной власти (по должности). Все члены Совета Федерации совмещали исполнение обязанностей в палате федерального парламента с обязанностями в соответствующем субъекте Российской Федерации.
8 августа 2000 года вступил в силу Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В состав палаты входили представители, избранные законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, или назначенные высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации). Срок полномочий таких представителей определялся сроком полномочий органов, их избравших или назначивших, однако по представлению Председателя Совета Федерации полномочия члена Совета Федерации могли быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом в том же порядке, в котором осуществлялось его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Членом Совета Федерации мог быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.
С 1 января 2011 года с учетом изменений порядка формирования Совета Федерации, внесенных Федеральным законом от 14 февраля 2009 года № 21-ФЗ, кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации мог быть гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории субъекта Российской Федерации, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации обязан в установленный Федеральным законом срок сложить полномочия депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутата представительного органа муниципального образования.
1 января 2013 года вступил в силу Федеральный закон от 3 декабря 2012 года № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которому наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществлялось соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нового созыва и вновь избранным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок полномочий указанного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации мог быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста тридцати лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в течение пяти лет, непосредственно предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации, либо в совокупности в течение двадцати лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации. В определенных законом случаях требование о постоянном проживании на территории субъекта Российской Федерации не применялось.
С вступлением в силу изменений в Конституцию Российской Федерации, предусмотренных статьей 1 Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 года № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» изменились состав и полномочия Совета Федерации, требования к сенаторам Российской Федерации.
Согласно Федеральному закону сенатором Российской Федерации может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 30 лет, обладающий безупречной репутацией, постоянно проживающий в Российской Федерации, не имеющий гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.
К кандидатам для наделения полномочиями сенатора Российской Федерации – представителя от субъекта Российской Федерации установлено дополнительное требование, согласно которому кандидатом может быть гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на территории данного субъекта Российской Федерации в течение пяти лет, непосредственно предшествующих его выдвижению кандидатом для наделения полномочиями сенатора Российской Федерации – представителя от субъекта Российской Федерации, либо в совокупности в течение 20 лет, предшествующих такому выдвижению. В определенных законом случаях требование о постоянном проживании на территории субъекта Российской Федерации не применяется.
Кандидатом для наделения полномочиями сенатора Российской Федерации – представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации может быть только депутат этого органа.
Решение о наделении полномочиями сенатора Российской Федерации – представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации должно быть принято в течение одного месяца со дня первого заседания в правомочном составе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации нового созыва, в том числе в случае досрочного прекращения полномочий этого органа предыдущего созыва.
Решение о наделении полномочиями сенатора Российской Федерации – представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации должно быть принято вновь избранным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не позднее чем на следующий день после дня его вступления в должность.
Орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший решение о наделении полномочиями сенатора Российской Федерации – представителя от субъекта Российской Федерации, не позднее дня, следующего за днем вступления в силу такого решения, направляет его в Совет Федерации и размещает на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, принявший решение об осуществлении полномочий сенатора Российской Федерации, подает в Совет Федерации письменное заявление, подтверждающее такое решение. Заявление может быть подано однократно. Информация об осуществлении полномочий сенатора Российской Федерации Президентом Российской Федерации, прекратившим исполнение своих полномочий, размещается на официальном сайте Совета Федерации в сети «Интернет» не позднее дня, следующего за днем поступления в Совет Федерации заявления.
Решение о наделении полномочиями сенатора Российской Федерации – представителя Российской Федерации принимается Президентом Российской Федерации.
Президент Российской Федерации не позднее дня, следующего за днем вступления в силу указа о назначении сенатора Российской Федерации – представителя Российской Федерации, направляет указ в Совет Федерации и размещает его на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
Полномочия сенатора Российской Федерации – представителя от субъекта Российской Федерации начинаются со дня вступления в силу решения соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации о наделении его полномочиями сенатора Российской Федерации.
Осуществление полномочий сенатора Российской Федерации Президентом Российской Федерации, прекратившим исполнение своих полномочий, начинается со дня поступления в Совет Федерации соответствующего заявления.
Полномочия сенатора Российской Федерации – представителя Российской Федерации, назначенного указом Президента Российской Федерации, начинаются со дня вступления в силу этого указа.
Совет Федерации является постоянно действующим органом. Его заседания проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Заседания Совета Федерации являются основной формой работы палаты. Они проходят раздельно от заседаний Государственной Думы. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации.
Сенаторы Российской Федерации осуществляют свои полномочия на постоянной основе.
Заседания Совета Федерации проводятся в городе Москве, как правило, в период с 25 января по 15 июля и с 16 сентября по 31 декабря, и являются открытыми. По решению Совета Федерации место проведения заседаний может быть изменено, а также может быть проведено закрытое заседание.
Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации, первых заместителей и заместителей, которые ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.
Почетным Председателем Совета Федерации избран Е.С.Строев (это звание является пожизненным). Е.С.Строеву, а также Председателю Совета Федерации первого созыва В.Ф.Шумейко отведены специальные места в зале заседаний Совета Федерации и рабочие помещения в здании палаты, выданы специальные удостоверения и нагрудные знаки, они наделены правом совещательного голоса и некоторыми другими правами.
Совет Федерации образует комитеты из числа членов палаты. Комитеты Совета Федерации являются постоянно действующими органами палаты.
Совет Федерации может создавать временные комиссии из числа членов палаты. Временная комиссия создается Советом Федерации на определенный срок для решения конкретной задачи. Создание временной комиссии согласовывается с комитетом Совета Федерации, в вопросы ведения которого входит вопрос ведения этой временной комиссии.
Каждый сенатор Российской Федерации обязан состоять в одном из комитетов Совета Федерации. Сенатор Российской Федерации может быть членом только одного комитета палаты. Председатель Совета Федерации не может быть членом комитета Совета Федерации. Первые заместители Председателя Совета Федерации и заместители Председателя Совета Федерации могут состоять в одном из комитетов Совета Федерации. В состав комитета палаты должны входить не менее 11 и не более 21 сенаторов Федерации. Решение об утверждении персонального состава комитета палаты оформляется постановлением Совета Федерации. Комитет Совета Федерации по основным направлениям своей деятельности может образовывать подкомитеты. Член комитета палаты вправе входить в состав любых подкомитетов этого комитета.
Советом Федерации образованы:
Решение о реорганизации или ликвидации отдельных комитетов либо об образовании новых комитетов принимается в порядке, установленном Регламентом Совета Федерации.
Комитеты Совета Федерации осуществляют свою деятельность на принципах гласности и свободного обсуждения вопросов. Заседания комитета Совета Федерации, как правило, проводятся открыто. Комитет Совета Федерации может принять решение о проведении закрытого заседания по предложению членов комитета, а также в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами и федеральными законами.
Полномочия Совета Федерации определены Конституцией Российской Федерации. Основной функцией палаты является осуществление законодательных полномочий. Порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных конституционных законов и федеральных законов, соответственно одобренных или принятых Государственной Думой, определяется Конституцией Российской Федерации и Регламентом Совета Федерации.
Организация законодательной работы в Совете Федерации осуществляется по двум основным направлениям:
Совет Федерации совместно с Государственной Думой участвует в разработке законопроектов, рассмотрении законов и принятии решений по ним;
в порядке реализации права законодательной инициативы Совет Федерации самостоятельно разрабатывает проекты федеральных законов и федеральных конституционных законов.
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.
Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов палаты, а федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов. Кроме того, федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению, считается одобренным, если в течение четырнадцати дней Совет Федерации его не рассмотрел. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой и Советом Федерации.
К ведению Совета Федерации, кроме того, относятся:
В ряде федеральных законов на Совет Федерации возложены и другие полномочия, не предусмотренные в Конституции Российской Федерации.
Совет Федерации, равно как и каждый сенатор Российской Федерации, обладает правом законодательной инициативы.
По вопросам ведения Совета Федерации палата большинством голосов от общего числа сенаторов Российской Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией Российской Федерации, принимает постановления.
Совет Федерации принимает Регламент, в котором детально определяются органы и порядок работы Совета Федерации, участие палаты в законодательной деятельности, порядок рассмотрения вопросов, отнесенных к ведению Совета Федерации.
Статус сенатора Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации, согласно которой сенаторы Российской Федерации обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.